После публикации постов по поводу назначения Р.В.  Антонова на е-майл пришло письмо, суть которого  с сокращениями следующее: …чем мешает назначение Антонова? Если что-то не так, пишите жалобы..

Решил ответить публично. Отвечу не только автору письма (видимо, юристу), но и обращусь  к коллегам-юристам из аппарата Правительства области и Законодательного собрания.

Мне никто не мешает, ни ВрИО, ни его замы, ни другие лица, и я не собираюсь никуда обращаться, ничего личного.   Мне лишь обидно за профессию. Думаю, что юристы обязаны аргументировать свою позицию, и доводить ее максимально объективно до  своих  начальников, клиентов, заказчиков,  предлагать им легальные схемы осуществления тех задач, которые ставятся. Для этого выяснять  цели, для достижения которых ставятся конкретные задачи, и, при необходимости,  предлагать другие варианты.  Выход всегда найдется. Для этого хотя бы немного   надо освободиться от стандартного мышления и страха потерять работу, иначе вы можете подставить своих работодателей.

Но самое главное другое. Вы  начинаете формировать практику, следствием  которой могут стать конфликты и недопонимание  участников и/или интерессантов  достаточно серьезной сферы  публичных отношений. К вам возникают вопросы, на которые пока нет ответов. Если будут аргументированные и выверенные с юридической точки зрения позиции, все признают свои ошибки и вашу правоту.  Лишних амбиций здесь никто не испытывает.  А до момента внятного изложения такой позиции ваши доверители  начинают подставляться, защищая принятые решения при дефиците правовых аргументов.

Тот же Н.Ю.  Белых как  высшее должностное лицо региона в будущем  должен максимально подчинить  свои действия законодательству, заблаговременно просчитывать  их правовую квалификацию, исключить даже намёк на незаконность принимаемых решений.  Судя по  сомнительным экспромтам на пленарном заседании ЗакС от 20.02.2014 г. (http://www.zsko.ru/press/media/video/detail.php?ID=15106), справкам правового управления,  заявление фракции КПРФ  не просчитывалось  не им, не юристами. Видимо, на подготовку возражений было не более суток, хотя само назначение готовилось дольше.

В свою очередь и фракция КПРФ не смогла полноценно обосновать свое предложение, и аргументированно возразить против реплик ВрИО.

После принятого решения у представителей КПРФ  остается  шанс обжаловать  назначение Р.В. Антонова в суде. Кроме решения  текущих политических задач в предвыборный и выборный период, обращения к Президенту РФ с предложением кадрового вопроса по ВрИО, тестирования собственных возможностей и подходов судебных органов, коммунисты могут получить  результат и на более отдаленную перспективу. При условии удовлетворения судебной  жалобы по назначению Антонова, через год после избрания Н.Ю.. Белых Губернатором,   они вправе будут инициировать отзыв Губернатора на основании п). 1 ч. 1 ст. 8  Закона Кировской области «О порядке отзыва Губернатора Кировской области»  как лица, нарушившего региональное законодательство. Кому нужна нестабильность и нелегитимность власти? 

Аналогичная ситуация может сложиться и на выборах глав других регионов. В  14 регионах, в которых будут выборы в 2014 году, есть такие,  в которых  региональное законодательство в части ограничений полномочий ВрИО похоже на кировское или устанавливает еще больше ограничения.   В других случаях региональные уставы и конституции в соответствующей части полностью идентичны ФЗ № 184-ФЗ, и дополнительных ограничений полномочий ВрИО не устанавливают.

Указанный федеральный закон, по общему правилу, ограничивает полномочия ВрИО двумя функциями: нельзя распускать парламент и инициировать внесение изменений в Устав. Но указано, что местные органы власти вправе установить дополнительные ограничения  полномочий ВРИО. Кировская область отличается от других тем, что для ВрИО губернатора такое ограничение установлено в части запрета на формирование правительства области. Поэтому не следует слизывать практику других регионов, где такого ограничения нет, или установлены иные ограничения.  Тем более, не следует строить аналогии  с формированием федерального правительства построенного по другим принципам, участникам, лицам. Согласно правовой позиции  Конституционного суда РФ, выраженного в Постановлении № 32-П от 24.12.2012 г.,  «…в системе конституционного регулирования организации публичной власти Российской Федерации предполагается, что конкретные способы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации……..не обязательно должны совпадать с теми, которые применяются в отношении соответствующих (сходных с ними) федеральных органов государственной власти, и при необходимости могут на каждом конкретном этапе развития российской государственности подвергаться корректировке».

Ограничение  вятского ВрИО на формирование Правительства во многом связано с тем, что согласно регионального законодательства  должности Губернатора и Председателя правительства области  соединены в одном лице.  Сам Белых является временно исполняющим Губернатора по указу Президента а также временно исполняющим обязанности Председателя правительства в соответствии с собственным же Указом № 4 от 15.04.2014 г.     По сути, полномочиями наделяется Первый заместитель Председателя Правительства, который должен обладать не более полноценными полномочиями, чем наделяющее его лицо. (временно исполняющего обязанности Губернатора). Нельзя передать полномочий больше, чем имеешь сам. Поэтому, если бы Антонов уже был в правительстве в этой должности, то он тоже должен быть  лишь временно исполняющим обязанности, а его согласовали  как нового полноценного Зама.

К  сожалению, Н.Ю. Белых мыслит должность своего Зама, а также свои возможности по назначению  и формированию не правовыми, а физическими (фактическими) категориями.  В то же время должность –это  правовая модель  набора полномочий. Совокупность должностей образует общую компетенцию Правительства области. Разграничение  полномочий между носителями компетенции образует систему регулируемых законом отношений, или его структуру.

Как отмечают правоведы, эта «структура показывает состав и внутренние организационные взаимосвязи между различными подразделениями этого органа, образуемые путем объединения должностей по определенным признакам».

Следовательно, ввести нового носителя полномочий в правительство –значит изменить установленные  взаимосвязи  по разграничению компетенции, или, иначе говоря, изменить установленную форму взаимоотношений внутри Правительства,  переформировать его.  Назначение нового Зампреда  и выведение двух других лиц в Замы существенно изменяет взаимосвязи внутри правительства области и по новому их формирует. Это и есть формирование Правительства.

Формирование – это не создание, а придание формы. В отличии от создания, формирование – это не всегда единовременный, а наоборот, в основном  длящийся процесс, во временнОй перспективе правительство  формируется постоянно. Формирование надо понимать в том смысле, который ему придает закон. Согласно  преамбулы ФЗ № 184-ФЗ, различаются  образование и формирование  органов исполнительной власти.

После назначения согласования Н.Ю. Белых Губернатором,  в 2009 году он издал Указ от 26 марта 2009 года № 20  о формировании правительства области. В этот Указ были внесены 14 изменений на основании правил о формировании правительства области.

15.01.2014 ВРИО издает Указ № 4, в редакции, смысл которой в том, что сформированное в 2009 году правительство переформировывалось  в соответствии  с последующими изменяющими указами. В последующем, представление и согласовании кандидатуры  Р.В. Антонова также произошло по  правилам  о формировании правительства http://www.zsko.ru/upload/medialibrary/3e2/1-anton.pdf.  

Из 12 членов правительства, назначенных  в 2009 г., на 20.02.2014 г.  лишь 5 человек остались в составе Правительства. Взаимная компетенция, соподчиненность, отраслевые полномочия членов правительства динамично изменялись. Особенно это наглядно с назначением Р.В. Антонова, сопровождающимся перемещениями первых заместителей в череде предшествующих изменений.

За пять прошедших  лет сделанные в правительстве изменения существенно переформатировали систему взаимоотношений  (структуру) коллегиального органа. 

Таким образом, называя «отдельными решениями»  введение в состав Правительства новых членов,  Н.Ю. Белых искажает правовую квалификацию существующих отношений.

Все «отдельные решения» подчиняются правилам закона о формировании правительства,  все изменения не могут быть  выключены из правового поля.  Иными нормами, кроме как нормами о формировании Правительства области, «отдельные решения» не регулируются.

Такого же подхода придерживается и судебная практика. Так, Верховный суд РФ,  толкуя смысл пункта "в" ч. 7 ст. 18 ФЗ № 184-ФЗ,  высказался  о праве высшего должностного лица по формированию высшего исполнительного органа путем  назначении одного из членов правительства Москвы (Определение Верховного суда РФ № 5-Г01-128 В  от 12.10.2001 года).   

Выявляя избирательное толкование норм права исполнительной властью региона, можно предположить и ещё  одно объяснение со стороны ВрИО  в защиту принятого по В.Р. Антонову решения как «отдельного», но вписывающегося в правовые рамки.  Тем более, что попытку подобного объяснения  я уже недавно услышал.

Так, согласно п. г). ст. 55 Устава Кировской области,  Губернатор  формирует Правительство области в соответствии с настоящим Уставом и законами области, представляет на согласование Законодательному Собранию области кандидатуры на должности первого заместителя Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства области, руководителей финансового органа и органа по управлению государственной собственностью области, принимает решение об отставке Правительства области.

Попытка вычленения из этой нормы  по отдельности  полномочия по формированию Правительства  и полномочия  по представлению на согласование кандидатуры   в целях объяснения  термина  «формирования правительства»  именно как лежащее  в рамках  «отдельных решений», и предназначенное только для обслуживания случаев «создания» правительства ничем не обосновано.

Закон не инструкция, его нормы входят в  группу иных правил, регулирующих данные отношения и применяются  только в совокупности  и во взаимосвязи  с другими нормами.

В частности, п. г) ст. 55 Устава КО для выявления правового смысла применяется во взаимосвязи  с нормами  пункта "в" ч. 7 ст. 18, ст. 24  ФЗ № 184-ФЗ, пункт м). ст.42,. ч. 4 ст. 57 Устава КО,  ст. 5, 6 закона КО «О правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области».

Совокупное толкование указанных норм влечет вывод о том, что п. г) ст.55 Устава КО  обслуживает два случая формирования Правительства области. Первый- когда  не требуется согласования назначений с Законодательным собранием, и структура Правительства по составу и полномочиям формируется Губернатором самостоятельно. Второй – когда кандидатуры согласовываются. Во втором случае действует то, что у юристов называется юридический состав. То есть для наделения полномочий требуется совокупность действий:  представление кандидатуры, согласование парламентом путем издания Постановления, и последующий Указ о наделении полномочиями. Однако  оба способа подчиняются Правилам о формировании Правительства, изложенным в законе КО №  10-ЗО от 26.07.2001 г.     «О правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области».  Таким образом, формулировка п. г). ст. 55 Устава области –всего лишь приём юридической техники, если, конечно можно говорить про такую технику применительно к региональному законодательству.   

Безусловно, с учетом всех раскладов, целей и задач, имеющихся для  работы конкретного человека, Н.Ю. Белых и его команда могли найти более обоснованные варианты  решения. Надеюсь, что так будет  в будущем.